事业单位分类改革回顾与展望

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。我国现有约126万个事业单位，共计3000多万正式职工，其中教育、卫生和农技服务从业人员三项相加占总人数的3/4，教育系统人员即达到一半左右。多年来，事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

　　一、事业单位分类改革回顾

　　事业单位改革既是社会事业体制改革的重要内容，又是行政管理体制改革的组成部分。上世纪80年代中期我国启动科学技术、教育、卫生、文化等体制改革，事业单位改革逐步展开。1995年，全国事业单位机构和人事制度改革会议在河南郑州举行，“郑州会议”正式开启全国事业单位人事制度改革的试点工作。2001年8月，国家陆续下发关于调整学校管理体制、地质勘查队伍管理体制、中央国家机关和省区市厅局报刊结构等若干决定，事业单位改革分领域推进。

　　2002年，党的十六大强调，“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，此后十六届三中全会提出“继续推进事业单位改革”。在2003年乡镇机构改革中，乡镇事业单位改革与乡镇行政机构改革一并进行。2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，要“积极稳妥地分类推进事业单位改革”，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》进一步要求“分类推进事业单位改革”。同年底，党中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，文化事业单位改革全面推进。2006年，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(征求意见稿)，提出事业单位分类及分类改革意见，并拟选择浙江、山西、重庆开展改革试点工作。同年，事业单位人事制度改革开始推进，启动岗位设置管理制度实施工作，聘用制度、岗位管理两大基本人事制度开始形成，为由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变，实现职务能上能下、人员能进能出、待遇能高能低奠定基础;同时改革事业单位工作人员收入分配制度，建立岗位绩效工资制度。

　　2007年，党的十七大要求围绕加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加快推进事业单位分类改革。2008年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对事业单位改革提出了具体要求，明确“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的，逐步转为企业;主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策”。按照十七大和十七届二中全会要求，在国务院领导下，有关部门在广泛深入调查研究的基础上，抓紧起草深化事业单位改革的总体方案和配套改革措施。为了探索经验，2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆进行事业单位改革试点。这些改革探索积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步深化改革奠定了基础。

　　2011年3月下发、2012年4月公开发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，标志着我国事业单位改革进入全新阶段。《指导意见》立足贯彻落实科学发展观，重视改革顶层设计与体制机制创新，对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署、战略谋划，提出按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进。《指导意见》明确了改革总体目标及阶段性目标，提出到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

　　概括最近五年来事业单位改革的成效，主要有四个方面：

　　第一，事业单位分类改革的基本思路和大政方针已经明确。2011年发布的《指导意见》及配套政策，将指导今后一个时期我国事业单位改革与发展。

　　第二，事业单位分类改革工作稳步推进。一是改革工作机制全面建立。中央建立了分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度，制定了联席会议工作规则和工作要点。各地普遍成立了分类推进事业单位改革工作领导小组，多数由政府主要负责同志担任组长，并建立了工作机制，配备了专门力量，明确了工作责任。二是清理规范工作基本完成。各地区各部门按照要求，扎实稳妥地开展了事业单位清理规范。到目前，这项工作已基本完成，进一步摸清了事业单位“家底”，并解决了一些突出问题，为下一步分类工作奠定了坚实基础。三是事业单位分类稳步推进。山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市分类工作进展较快，创造了不少好的做法经验。其他地方和部门结合清理规范，已着手研究分类工作，有的还进行了模拟分类。中央编办开展了细化分类目录、指导地方制定区域性分类参考目录等工作。四是体制机制创新迈出步伐。一些地方和部门积极探索事业单位管理体制机制创新，着力解决影响公益事业发展的深层次矛盾和问题。广东、重庆、浙江、北京、上海、深圳等地在管办分离、法人治理结构试点等方面取得了积极进展。

　　第三，人事制度、收入分配制度、养老保险制度和财政政策等方面改革全面展开。人事制度方面，一是聘用制度推行面不断扩大，截至2011年全国签订聘用合同的事业单位工作人员达90%;二是岗位设置管理制度实施工作全面推开，全国31个省区市都已经开始实施;三是公开招聘制度稳步实施，全国参加事业单位公开招聘的有1850多万人次，实际聘用184万人;四是事业单位人事管理法规建设步伐加快。收入分配制度方面，继续完善岗位绩效工资制度。2009年国务院决定事业单位实施绩效工资分三步展开：从2009年1月1日起先在义务教育学校实施;配合医药卫生体制改革，从2009年10月1日起在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施;从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。绩效工资改革已按计划如期基本到位。养老保险制度改革方面， 2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省市开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革试点配套进行。养老保险制度在事业单位改革中具有“兜底”的作用，是事业单位改革的难中之难。从总体看，延续几十年的“双轨制”使得养老保险制度改革推进面临较大阻力，加上传统观念、利益调整和政策不配套等因素制约，到目前进展并不理想，下步也是个难啃的“硬骨头”。财政政策改革方面，逐步从“养人”向“办事”转变，根据不同事业单位特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同的支持方式。

　　第四，以文化、卫生等为代表的行业体制改革不断推进。2008年10月，国办印发《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，到当年底全国117个地级市开展了相关改革。2009年4月，党中央、国务院下发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出医药卫生体制改革坚持公共医疗卫生的公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开。2010年2月，卫生部等联合下发了《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》，决定在各省、区、市已分别选择1~2个城市(城区)进行公立医院改革试点的同时，国家选16个有代表性的城市进行公立医院改革试点。2010年，启动并基本完成出版社转企改制，全国581家图书出版社中，除盲文、少数民族文字和军队等部分出版社保留事业性质外，有528家经营性出版社要转企改制，其中包括182家中央各部门各单位出版社(按照改革方案，应该转制的有148家)。总体上这些改革进展顺利，效果良好。

　　二、事业单位分类改革展望

　　当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活;公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高;支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

　　2011年下发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，事业单位改革要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。总体目标是，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后5年的阶段性目标是，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

　　按照事业单位改革《指导意见》，当前和今后一个时期，要重点抓好以下六项工作：

　　第一，科学划分事业单位类别。这是改革的基础和切入点。要在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的三大类别。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式的不同，细分从事公益服务的单位，把主要承担基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的划入公益一类，把主要承担一般性公益服务，可部分由市场配置资源的划入公益二类。

　　第二，推进承担行政职能事业单位改革。要严格认定标准和范围，承担行政职能的认定依据为国家有关法律法规和中央有关政策规定。要区分情况实施改革，结合探索实行大部门体制，能转职能的不转机构，确需转机构的调整为内设机构，必须单独设置的按照精简效能原则设置。要确保“两个不突破”，即不突破现有各级政府机构限额、不突破现有人员编制总额，防止出现新的膨胀。

　　第三，推进从事生产经营活动事业单位改革。要推进转企改制，按照现代企业制度要求深化改革，转换机制，逐步与行政主管部门脱钩。同时要完善过渡政策，在5年过渡期内国家给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。做好离退休人员的待遇和医疗保障等方面的接续，确保待遇水平平稳衔接。

　　第四，推进从事公益服务事业单位改革。这是分类推进事业单位改革的重中之重，是改革的长期任务，也是改革总体目标的主体内容。一要改革管理体制。要转变政府职能，创新行政主管部门对事业单位的管理方式，减少微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。要探索管办分离，对面向社会提供公益服务的事业单位，把不宜由政府行使的职责分离出去，把必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强和完善，解决目前政府部门直接举办和管理事业单位，既当“裁判员”又当“运动员”等问题。要逐步取消事业单位行政级别。二要建立健全法人治理结构。要落实事业单位法人自主权，提高运行效率，确保公益属性。对面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。作为一种新的运行模式，要在先行试点基础上逐步推进。三要深化人事制度改革。要以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。四要深化收入分配制度改革。要以完善工资分配激励约束机制为核心，结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作。五要推进社会保险制度改革。要完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。要推进事业单位养老保险制度改革，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，建立职业年金制度，保持待遇水平平稳衔接。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。六要加强对事业单位的监督。建立健全事业单位绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督，进一步实现监督主体多元化、监督方式多样化、监督内容更全面，确保事业单位不偏离公益目标。七要全面加强事业单位党的建设。

　　第五，大力发展民办公益事业，构建公益服务新格局。按照构建提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局的要求，充分发挥好政府、社会和市场三个角色的作用。一要强化政府“保基本”的责任，推进基本公共服务均等化，优先发展关系基本需求的公益服务，加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区公益事业，切实保障广大农民和城市低收入群体就医、上学等公益服务需求。二要鼓励社会力量兴办公益事业。支持和鼓励社会力量兴办公益事业，有利于扩大公益服务供给总量，也有利于促进事业单位改革创新。要完善相关政策，推进公平准入，对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，同事业单位公平对待。三要充分发挥市场机制作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足群众多层次多样化需求。

　　第六，完善支持公益事业发展的财政政策。要加大财政支持力度，加快建立健全公共财政体系，着力构建财政支持公益事业发展的长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。要改革和完善财政支持方式，按照国家政策和以事定费的原则，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。要推进预算管理、政府采购和国有资产管理等相关改革，确保财政资金和国有资产使用规范、安全、有效。